มาตรฐานความปลอดภัยกับความยั่งยืน

ผศ.ดร. สันติ ชัยศรีสวัสดิ์สุข คณะพัฒนาการเศรษฐกิจ นิด้า

ความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สินเป็นความต้องการพื้นฐานของประชาชนที่อยู่ในระบบเศรษฐกิจ ซึ่งแน่นอนว่าเป็นองค์ประกอบที่สำคัญของการเป็นสังคมหรือชุมชนที่มีความยั่งยืน สังคมที่มีระดับความปลอดภัยต่ำ มีความเสี่ยงต่อการสูญเสียชีวิตหรือทรัพย์สินสูง จะเป็นสังคมที่มีความยั่งยืนได้ยาก

การสร้างให้สังคมมีความปลอดภัย จะเป็นการยกระดับมาตรฐานคุณภาพชีวิตของคนในสังคมนั้นให้สูงขึ้น ประชาชนมีคุณภาพชีวิตที่ดีเพราะไม่ต้องหวาดระแวงว่าจะโดนทำร้ายร่างกาย หรือสูญเสียทรัพย์สิน การสร้างความปลอดภัยให้มีมาตรฐานสูงจึงเป็นเงื่อนไข หรือเครื่องชี้วัดประการหนึ่งของสังคม หรือชุมชนที่มีการพัฒนา ดังนั้น การสร้างความปลอดภัยให้เกิดขึ้นในสังคมจึงเป็นการยกระดับมาตรฐานคุณภาพชีวิตไปสู่ความยั่งยืนด้วยเช่นเดียวกัน

บริการความปลอดภัยในหลายมิติเกี่ยวข้องและเชื่อมโยงกับการสร้างความมั่นคงของประเทศ (National Security) ซึ่งเข้าลักษณะของการเป็นบริการสาธารณะ (Public Service) ทำให้รัฐต้องทำหน้าที่ในฐานะที่เป็นผู้ผลิตและให้บริการความปลอดภัย ด้วยเหตุผลทั้งทางด้านเศรษฐกิจที่รัฐสามารถเป็นผู้ให้บริการความปลอดภัยได้อย่างมีประสิทธิภาพและต้นทุนต่ำกว่า (ต่ำกว่าการมีบริษัทเอกชนให้บริการโดยคิดค่าบริการในการรักษาความปลอดภัย) และความจำเป็นของการให้บริการความปลอดภัยที่จะต้องมีความเท่าเทียมกันในการให้บริการ กล่าวคือ รัฐจะไม่เลือกปฏิบัติต่อคนในสังคมในการให้บริการความปลอดภัย อาทิเช่น การให้บริการความปลอดภัยโดยรัฐจะให้บริการกับทุกคนเท่าเทียมกัน ไม่ใช่คนรวย มีเงินจ่ายค่าบริการมากกว่า ก็จะได้รับบริการความปลอดภัยที่ดีกว่าคนจนที่ไม่มีเงินจ่ายค่าบริการ เหมือนกับการซื้อสินค้าหรือบริการอื่นๆ ทั่วไปที่อาศัยการทำงานของกลไกตลาด นอกจากนี้ ยังมีเหตุผลอีกหลายประการที่ทำให้การให้บริการความปลอดภัยต่อชีวิตและทรัพย์สินจำเป็นต้องเป็นบทบาทของรัฐเป็นผู้ดำเนินการ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกระบวนการให้บริการความปลอดภัยนั้น ผู้ให้บริการจำเป็นต้องมีอำนาจในการบังคับใช้กฎระเบียบ (ในที่นี้จะหมายถึงการบังคับใช้กฎหมาย) เพื่อให้เกิดความปลอดภัยได้

ในช่วงเวลาที่ผู้ทำหน้าที่ในการให้บริการความปลอดภัยต่อชีวิตและทรัพย์สินของประชาชนมีปัญหาไม่สามารถสร้างความปลอดภัยให้กับประชาชนได้ หรือไม่สามารถสร้างความเชื่อมั่นทางด้านความปลอดภัยให้กับประชาชนได้ หรือหนักกว่านั้นกลับกลายเป็นผู้สร้างให้เกิดความเสี่ยงให้ประชาชนไม่ปลอดภัยเสียเองโดยการใช้อำนาจหน้าที่ที่ได้รับมาในทางมิชอบ สร้างผลประโยชน์ต่อตนเองและพวกพ้อง เท่ากับว่าผู้ที่ได้รับมอบหมายให้ทำหน้าที่สร้างบริการความปลอดภัยให้กับสังคมนั้นล้มเหลว (ทั้งทำไม่ได้ และไม่มีประสิทธิภาพในการให้บริการความปลอดภัย)

สังคมที่ต้องตกอยู่ในสภาพความล้มเหลวทางด้านนี้ จะมีความยากลำบากมากในการพัฒนาให้ก้าวหน้าและให้เกิดการพัฒนาอย่างยั่งยืน เพราะการขาดความปลอดภัยเป็นต้นทุนทางสังคม (Social Cost) ที่สูงมาก ต้นทุนเหล่านี้เป็นสาเหตุหนึ่งที่สำคัญของการเพิ่มขึ้นของต้นทุนการผลิตภายในประเทศไม่ได้แตกต่างจากการเพิ่มขึ้นของราคาพลังงานในช่วงที่ผ่านมา มีผลกระทบทำให้ค่าครองชีพของประชาชนเพิ่มขึ้นโดยที่คนในประเทศอาจจะไม่ได้รู้สึกหรือรับรู้ได้เพราะไม่ได้ต้องควักกระเป๋าจ่ายโดยตรง เป็นต้นทุนกับภาคธุรกิจเอกชนในการประกอบกิจการ จะเห็นได้ว่า ประเทศกำลังพัฒนา ประเทศที่มีการพัฒนาน้อย รวมทั้งประเทศที่ติดกับดักประเทศรายได้ปานกลาง (Middle Income Trap) เป็นระยะเวลานาน (รวมทั้งประเทศไทยด้วย) มักจะเป็นประเทศที่ประสบปัญหาการไม่สามารถสร้างมาตรฐานความปลอดภัยที่ดี หรือไม่สามารถยกระดับมาตรฐานความปลอดภัยให้สูงขึ้นได้ และสาเหตุหนึ่งที่เป็นอุปสรรคหลักก็คงจะหลีกหนีไม่พ้นการมีปัญหาทุจริตคอร์รัปชันเกิดขึ้นอย่างกว้างขวางในสังคม

ตัวอย่างของประเทศที่ประสบความสำเร็จในการหลุดพ้นกับดักประเทศรายได้ปานกลางออกมาได้ ก็มักจะเห็นว่ามีการแก้ไขปัญหาเหล่านี้ ไม่ว่าจะด้วยกระบวนการปฏิรูปกฎหมาย และระบบที่มีอยู่ให้เห็นความโปร่งใส เป็นธรรม ขจัดต้นทุนทางสังคมที่ไม่จำเป็นออกไป (Elimination of unnecessary social costs) เพราะการสร้าง รักษา และยกระดับมาตรฐานความปลอดภัยจำเป็นต้องมีการใช้อำนาจในการกำกับ (Monitoring Authority) ซึ่งผู้มีอำนาจมักจะมีแนวโน้มที่จะใช้อำนาจในทางที่ไม่ควร (Abuse of Power) ได้โดยง่าย บทบาทในส่วนนี้ปฏิเสธไม่ได้ว่าต้องเป็นของภาครัฐที่จะต้องรับผิดชอบดำเนินการให้เกิดขึ้น

มาตรฐานความปลอดภัยที่ส่งผลกระทบต่อความยั่งยืนของสังคม หรือให้เกิดกระบวนการพัฒนาที่ยั่งยืนนั้น ไม่ได้จำกัดอยู่เพียงแค่การสร้างความปลอดภัยที่เกิดขึ้นจากการทำผิดกฎหมายและก่อให้เกิดการทำร้ายกันในสังคมเท่านั้น แต่ยังรวมถึงมาตรฐานความปลอดภัยอื่นๆ อีกที่เกี่ยวข้องกับการดำรงชีพโดยปกติของประชาชน เช่น มาตรฐานความปลอดภัยทางด้านอาหาร มาตรฐานความปลอดภัยทางด้านสุขภาพ มาตรฐานความปลอดภัยทางด้านการใช้ทรัพย์สินสาธารณะโดยเฉพาะอย่างยิ่งความปลอดภัยในการใช้รถ ใช้ถนน รวมทั้งมาตรฐานความปลอดภัยในการดูแลเด็กและผู้สูงอายุ ฯลฯ จะเห็นได้ว่ามาตรฐานความปลอดภัยเหล่านี้ล้วนแต่มีความสำคัญต่อการมีคุณภาพชีวิตที่ดีของคนในสังคม สังคมจะไม่สามารถพัฒนาได้อย่างยั่งยืนถ้าสังคมนั้นไม่ได้ตระหนักถึงความสำคัญเหล่านี้โดยเฉพาะมาตรฐานความปลอดภัยที่เกี่ยวข้องกับผลกระทบภายนอกของกิจกรรมหนึ่งต่อบุคคลอื่นหรือบุคคลที่สาม เช่น การผลิตสินค้าบางชนิดที่ก่อให้เกิดมลพิษ ซึ่งถ้าไม่มีมาตรฐานความปลอดภัยทางด้านสิ่งแวดล้อมมากำกับ ผู้ผลิตก็มีแนวโน้มที่จะผลิตให้มีต้นทุนที่ต่ำโดยการเลือกเทคโนโลยีหรือวิธีการผลิตที่ไม่ต้องรักษาสิ่งแวดล้อม ฯลฯ เช่นเดียวกันกับบริการของรัฐที่มักจะเป็นบริการโครงสร้างพื้นฐาน

ผู้เขียนขออนุญาตยกตัวอย่างในเรื่องความปลอดภัยของการใช้รถใช้ถนน มาตรฐานความปลอดภัยในการใช้รถใช้ถนนครอบคลุมในหลายส่วนด้วยกัน ได้แก่ ผู้ใช้พาหนะ ผู้ใช้ถนนอื่นๆ (ผู้เดินเท้า) และสภาพ (คุณภาพ) และการออกแบบถนน (โครงสร้างพื้นฐานนั้นๆ) เป็นต้น ในปัจจุบันประเทศไทยถือได้ว่าเป็นประเทศที่มีความเสียหายจากอุบัติเหตุที่เกิดขึ้นบนท้องถนนในอันดับต้นๆ ของโลกเลยทีเดียว ตัวเลขทางสถิติที่รวบรวมโดย ศูนย์ข้อมูลอุบัติเหตุทางถนน ณ วันที่ 14 ก.พ. 2566 พบว่า ในช่วงเพียง 1 เดือนครึ่งของปี 2566 ประเทศไทยมีผู้เสียชีวิตสะสมจากอุบัติเหตุทางถนนแล้ว 2,043 ราย และมีผู้บาดเจ็บสะสมอีก 102,410 ราย ในจำนวนนี้ยังไม่ได้ตรวจสอบข้อมูลในรายละเอียดว่าผู้ได้รับบาดเจ็บมีจำนวนเท่าไหร่ที่ต้องกลายเป็นผู้พิการ ทำให้ต้องสูญเสียโอกาสทั้งต่อตนเองและสังคมจำนวนมาก

ถ้ายึดตัวเลขนี้เป็นเกณฑ์ในการคำนวณ ใน 1 ปี ประเทศไทยจะมีผู้เสียชีวิตจากอุบัติเหตุทางถนนกว่า 16,000 ราย ลองประเมินความเสียหายทางเศรษฐกิจอย่างหยาบๆ ว่าผู้เสียชีวิต 1 รายสามารถสร้างรายได้ (หรือมูลค่าเพิ่มให้กับระบบเศรษฐกิจ) โดยเฉลี่ย 300,000 บาท (โดยเฉลี่ยมีรายได้ 25,000 ต่อเดือน) ประเทศไทยต้องสูญเสียมูลค่าทางเศรษฐกิจกว่า 4,800 ล้านบาทใน 1 ปี จากผู้เสียชีวิตทางอุบัติเหตุทางถนน ถ้าผู้เสียชีวิตเหล่านั้นยังมีอายุทำงานได้อีก 10 หรือ 20 ปี อย่างน้อยประเทศไทยก็จะสูญเสียมูลค่าทางเศรษฐกิจไป 4.8-9.6 หมื่นล้านบาท ทั้งหมดนี้ยังไม่รวมความสูญเสียที่เกิดขึ้นของผู้บาดเจ็บ และความเสียหายต่อทรัพย์สินที่เกี่ยวข้อง

ชุดข้อมูลที่กล่าวถึงและการประเมินความเสียหายอย่างง่ายนี้ มีการจัดเก็บอย่างเป็นระบบและคำนวณได้ไม่ยาก แต่สังคมไทยก็รับทราบและปล่อยผ่านไปโดยราวกับเป็นเรื่องปกติที่ทุกๆ ปีเราจะต้องมีผู้เคราะห์ร้ายมาสังเวยการใช้ถนนปีละ 16,000 ราย โดยมีคำอธิบายเพียงแค่ว่า ที่มีอุบัติเหตุทางถนนเกิดขึ้นนั้น เป็นเพราะผู้ขับขี่ ไม่เป็นเพราะขับเร็ว ก็เป็นเพราะเมาแล้วขับ หรือไม่ก็ไม่ขับรถตามกฎจราจร (คือผู้ขับขี่เป็นสาเหตุของการเกิดอุบัติเหตุ) แต่เราไม่เคยมีการวิเคราะห์สาเหตุที่แท้จริงของการเกิดอุบัติเหตุที่นอกเหลือจากนั้น เช่น การอนุญาตให้มีรถบรรทุกขนาดเล็กต่อเติมกะบะสูงจนมีผลกระทบ (ภายนอก) ต่อผู้ใช้รถใช้ถนนอื่น ฯลฯ และที่สำคัญเรามองข้ามสาเหตุสำคัญอีกประการหนึ่งที่เป็นมาตรฐานความปลอดภัยทางถนนที่รวมถึงการมีสภาพพื้นผิวการจราจรที่ดี มีคุณภาพ (เราไม่มีข้อมูลที่จะบอกได้ว่ามีผู้ขับขี่ที่ประสบเหตุจำนวนเท่าไหร่ที่เกิดอุบัติเหตุเนื่องจากปัญหาของสภาพถนน เช่น เป็นหลุมเป็นบ่อแต่ไม่มีป้ายหรือสัญญาณบอก ถนนมืดมีแสงสว่างไม่เพียงพอ ความสะอาดหรือสิ่งของที่ตกหล่นบนถนนที่รถมีการใช้ความเร็ว ฯลฯ)

ทั้งหมดนี้เป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับการสร้างมาตรฐานความปลอดภัยในการใช้รถใช้ถนน ซึ่งจะเห็นได้ว่าไม่ใช่เพียงแค่เรื่องการกำหนดความเร็ว การติดกล้องเพื่อตรวจจับการทำผิด ที่เป็นการมุ่งเป้าไปที่คนขับหรือคนใช้ถนน แต่มาตรฐานความปลอดภัยด้านอื่นๆ ก็มีความสำคัญไม่น้อยกว่ากัน อุบัติเหตุบนถนนหลายครั้งหลายกรณี ถ้าวิเคราะห์ให้ดีก็อาจจะพบว่าสาเหตุที่แท้จริงไม่ได้เกิดจากผู้ขับขี่ หรือไม่ได้เป็นเพราะผู้ขับขี่เพียงปัจจัยเดียว แต่เป็นเพราะการก่อสร้างถนนไม่ได้มีการคำนึงถึงความปลอดภัยอย่างเพียงพอ หรือสภาพถนนไม่ได้มีความสมบูรณ์เพียงพอที่จะใช้ได้อย่างปลอดภัย

การพัฒนาที่มีความยั่งยืน สังคมทุกภาคส่วนจะมีส่วนร่วมในกระบวนการกำหนดมาตรฐานเหล่านี้ ที่จะเป็นเครื่องมือในการยกระดับการพัฒนาของประเทศไปสู่ความยั่งยืนได้อีกทางหนึ่ง แทนที่จะปล่อยให้เรื่องเหล่านี้กลายเป็นต้นทุนของสังคมที่จะต้องแบกรับโดยผู้เคราะห์ร้าย ซึ่งส่วนใหญ่ก็มักจะเป็นผู้คนในกลุ่มเปราะบางที่ไม่ค่อยจะมีกำลังในการรองรับกับความเคราะห์ร้ายที่เกิดขึ้น น่าจะถึงเวลาที่รัฐในฐานะผู้ผลิตและให้บริการสาธารณะจะได้คำนึงถึงคุณภาพของสินค้าและบริการสาธารณะมากกว่าการเร่งสร้างให้มีเพียงแค่ปริมาณมากๆ ในราคาถูกเท่านั้น เราต้องไม่ลืมว่าการลงทุนสร้างโครงสร้างพื้นฐาน หรือลงทุนในโครงการต่างๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งของภาครัฐ เมื่อลงทุนสร้างขึ้นมาแล้ว หัวใจสำคัญคือต้องมีการใช้ประโยชน์เมื่อสร้างเสร็จแล้ว จึงจะสามารถสร้างมูลค่าเพิ่มให้กับเศรษฐกิจเพื่อให้เกิดความคุ้มค่าจากการลงทุน ถ้าลงทุนสร้างไปแล้ว แต่ไม่เกิดการใช้ประโยชน์ ความคุ้มค่าของโครงการที่ประเมินไว้ก่อนตัดสินใจลงทุนในโครงการนั้นย่อมไม่เกิดขึ้น รวมทั้งถนนหลายสายที่สร้างขึ้นมาแล้ว แต่การใช้งานกลับก่อให้เกิดอุบัติเหตุ มีความเสียหายเกิดขึ้นมาก การลงทุนสร้างถนนสายนั้นก็อาจจะไม่มีความคุ้มค่าและไม่น่าลงทุนตั้งแต่แรก

การวิเคราะห์ประเมินโครงการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของภาครัฐหลายโครงการ น่าจะได้มีการวิเคราะห์เพื่อประเมินโครงการภายหลังโครงการได้ก่อสร้างแล้วเสร็จ (Post Project Evaluation) ไม่ใช่เพื่อไปจับผิดว่าการประเมินความคุ้มค่าของโครงการผิดพลาดอย่างไร แต่เป็นการประเมินเพื่อกำหนดแนวทางการใช้ประโยชน์จากโครงการที่ได้ลงทุนไปให้เกิดความคุ้มค่า ซึ่งการดำเนินการในส่วนนี้ก็จะเป็นการสนับสนุนให้เกิดความยั่งยืนของการพัฒนาได้มากขึ้น